Una proposta di politica economica al governo per rilanciare occupazione e crescita

Dicembre 2019

Maria Luisa Bianco, Università del Piemonte Orientale; Bruno Contini, Università di Torino; Nicola Negri, Università di Torino; Guido Ortona, Università del Piemonte Orientale; Francesco Scacciati, Università di Torino; Pietro Terna, Università di Torino; Dario Togati, Università di Torino.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  Con questo articolo ci rivolgiamo al nuovo governo. Esso non contiene un appello, bensì la proposta di una politica necessaria, praticabile e adeguata alle attuali difficili condizioni del nostro paese.

1. Emergenza economica e politiche di emergenza. L'Italia deve affrontare una crisi economica grave e profonda, che richiede provvedimenti di emergenza. La gravità è dimostrata dal fatto che l'Italia è l'unico grande paese europeo a non avere recuperato il livello di reddito pro-capite del 2008, e soprattutto dal divario che si è aperto rispetto agli altri grandi paesi europei. Fra il 2008 e il 2018 il PIL pro capite della Germania è cresciuto del 10,65%, quello del Regno Unito del 7,09%, quello della Francia del 5,27% e quello della Spagna del 2,61%; mentre quello dell'Italia è calato del 5,34%. Più importante (e impressionante) è però il dato che segue, che riassume molto bene il carattere strutturale della nostra crisi. Nel 1995 il PIL pro capite dell'Italia era superiore a quello del Regno Unito del 16,1%, a quello della Francia del 7,57%, a quello della Spagna del 31.6, ed era vicino a quello della Germania (-3.12). Nel 2018 è inferiore a quello della Germania del 23.6%, a quello della Francia del 10,2%, a quello del Regno Unito dell'11,5%, e supera quello della Spagna solo dell'1% (tutti i dati sono di fonte OECD, in dollari a prezzi costanti e a parità di potere d'acquisto). Quanto sopra implica una conseguenza molto seria: il nostro paese avrebbe bisogno di politiche diverse da quelle idonee per i nostri partners, che quindi sono assai poco disponibili ad esse, ed essendo più numerosi e più ricchi hanno invece una spiccata propensione ad adottare a livello continentale politiche a loro propizie: come abbiamo visto in questi anni. Le recenti difficoltà della Germania hanno già prodotto una maggiore apertura, ma ben difficilmente questa potrà compensare gli effetti recessivi che da esse derivano anche per il nostro paese.

E' quindi inevitabile concludere che la crisi italiana affonda le sue radici in alcune caratteristiche strutturali negative, difficili da affrontare e pervasive; ed è questo che intendiamo per profondità. Questi ritardi sono ben noti: l'importanza sistemica della corruzione, un tessuto industriale basato su imprese mediamente troppo piccole, l'età avanzata della popolazione, l'elevata emigrazione dei giovani qualificati, l'arretratezza del sistema formativo, l'incapacità dei partiti di svolgere il loro ruolo di elaboratori di proposte politiche, e l'inadeguatezza della Pubblica Amministrazione.

In queste condizioni, occorrono politiche di emergenza. Nulla di strano in questo: altre crisi sistemiche, termine (un po' vago) col quale si indicano quelle analoghe alla nostra attuale, sono state risolte solo con provvedimenti di emergenza - e in altri casi la loro mancata adozione ha portato a un esito catastrofico. Un esempio del primo tipo sono il New Deal (e la partecipazione alla guerra) negli USA, uno del secondo è la vicenda che ha portato Hitler al potere.

Per politica di emergenza intendiamo genericamente una politica che introduce significativi strumenti innovativi nella panoplia di quelli in uso. Questa definizione può sembrare tautologica, però ci serve per sottolineare un punto importante: la sua adozione richiede che chi governa abbia il coraggio e le conoscenze necessari alla sua adozione. A contrario, il rifiuto di lasciare i sentieri battuti può apparire spesso come il frutto di saggezza e buonsenso; ma in casi di emergenza è più facilmente dovuto a pregiudizio e ignoranza.

Una politica di emergenza deve essere realistica, corretta ed efficace. Per realistica intendiamo che deve essere praticabile qui e ora. Per esempio, la helicopter money, vale a dire la distribuzione a pioggia di potere d'acquisto (che pure è stata sostenuta in passato da economisti autorevoli e insospettabili) oggi non è tale, per i vincoli europei e per gli effetti inflattivi. Corretta vuol dire che non deve violare certi requisiti etici che vanno rispettati per motivi di principio. E' importante aggiungere che (in una democrazia) se tali principi sono violati il popolo facilmente rifiuterà la politica in questione. L'esproprio degli ebrei da parte di Hitler è un ovvio esempio di politica scorretta moralmente; l'austerità alla Monti è un esempio di una politica che il popolo (a torto o a ragione) ha ritenuto inaccettabile. Il significato di questi due requisiti dovrebbe essere ovvio. Meno ovvio è quello del terzo, l'efficacia. A volte esistono singoli provvedimenti "si o no" che possono risolvere una crisi. Oggi provvedimenti di tale efficacia non sono in vista. L'elaborazione di un serio piano per la riconversione ecologica, per quanto urgente e necessaria per il Paese, richiede tempi lunghi e risponde a finalità diverse dal rilancio economico ed occupazionale. Gli 80 euro del governo Renzi pare abbiano avuto qualche effetto positivo, ma certamente non adeguato alla gravità della situazione. Quello che occorre è un provvedimento che sia attuabile in tempi brevi, e che sia abbastanza importante da far sì che si instauri un circolo virtuoso di crescita dell'economia. In questo articolo ne suggeriamo uno; non è detto che sia l'unico possibile, né che sia alternativo ad altri provvedimenti espansivi.

Questo provvedimento è un piano straordinario per l'assunzione di giovani laureati o diplomati nella Pubblica Amministrazione, orientativamente per circa un milione di posti, in aggiunta allo stock occupazionale attuale.

Procederemo come segue. Nel prossimo paragrafo vedremo perché tale piano è in realtà comunque necessario. Nei paragrafi 3 e 4 indicheremo i costi della manovra e le ipotesi per il loro finanziamento. Nel paragrafo 5 vedremo perché la politica suggerita comporta specifici vantaggi proprio a causa della situazione di crisi. Nel paragrafo 6 diremo qualcosa sul come attuare la politica e nel par. 7 faremo alcune considerazioni politiche.

Questo articolo è il frutto dell'attività di studio ormai quinquennale di un gruppo di economisti e sociologi delle Università piemontesi. Pensiamo quindi che esso meriti di essere considerato con la dovuta attenzione.

2. E' necessario espandere l'occupazione nel settore pubblico. Contrariamente a un luogo comune abbastanza (ma sempre meno) diffuso, in Italia il numero di addetti alla pubblica amministrazione nel suo complesso è anormalmente basso rispetto ai paesi sviluppati con cui dobbiamo confrontarci, come risulta dalla tabella seguente:

Tabella A. Addetti totali, pubblici e privati e con qualsiasi forma di contratto, nella produzione di servizi pubblici (fornitura di gas, elettricità e acqua, fognature e nettezza urbana, pubblica amministrazione e personale civile della difesa, istruzione, sanità e pubblica assistenza; fonte BIT e EUROSTAT, 2015).

Paese

1) occupati nella produzione di servizi pubblici (migliaia)

2) occupati nella produzione di servizi pubblici per 1000 abitanti

Italia

1) 4.950

2) 81,0

Francia

1) 8.664

2) 133,3

Germania

1) 11.070

2) 134,0

Regno Unito

1) 9.674

2) 151,5

Svezia

1) 1.652

2) 170,3

USA

1) 58.507

2) 179,4

Spagna

1) 4.172

2) 88,4

Abbiamo preferito considerare gli addetti totali, pubblici e privati, per eliminare le differenze dovute a diversi regimi di privatizzazione, ma il confronto non è meno impietoso se consideriamo i soli dipendenti pubblici strictu sensu: in Italia erano 48,9 per 1.000 abitanti, in Francia 83,2, nel Regno Unito 78, in Svezia 141,2, negli USA 70,9, e così via. (Il dato per gli USA si riferisce a un aggregato leggermente diverso, dato che ovviamente gli USA non seguono la metodologia standardizzata EUROSTAT; ma è evidente come esso smentisca l'idea che le economie che crescono di più sono quelle in cui il ruolo dello Stato è più piccolo).

Questa anomalia ha delle conseguenze enormi: ne citiamo solo due. La prima è il paradosso dell'Università. Fra i 35 paesi OCDE, l'Italia è quello che ha la minore percentuale di laureati nell'età 25-34, ma al tempo stesso è quello che ha la più bassa percentuale di occupati fra i laureati. Il motivo di questo paradosso è proprio l'anomalia di cui stiamo parlando. In un paese sviluppato "normale" un'altissima percentuale di laureati viene infatti assorbita dal settore pubblico, che in Italia è sottodimensionato: per l'amministrazione, la giustizia e l'ordine pubblico, i servizi sociali, l'istruzione, la sanità e l'assistenza. Molte voci si levano a richiedere un miglioramento della nostra Università, ma chiunque vi lavori o vi abbia lavorato sa bene che nessun miglioramento può essere veramente efficace se i percorsi formativi non danno accesso a mansioni corrispondenti.

La seconda conseguenza è forse ancora più impressionante. Si consideri la tabella che segue, elaborata su quella precedente e su dati EUROSTAT:

Tabella B. Tassi di disoccupazione reali e virtuali.

Paese

1) Tasso di disoccupazione %

2) Tasso di disoccupazione che si avrebbe se il numero di addetti alla produzione di servizi pubblici per 1000 abitanti fosse lo stesso dell'Italia

Italia

1) 11,7

2) 11,7

Francia

1) 10,1

2) 21,8

Germania

1) 4,1

2) 14,6

Regno Unito

1) 4,8

2) 18,5

Questa tabella ci dice due cose, entrambe molto importanti. La prima è che il ritardo occupazionale dell'Italia è dovuto interamente al sottodimensionamento della produzione di servizi pubblici (e quindi in primo luogo del settore pubblico); la seconda che è illusorio pensare di raggiungere il tasso di disoccupazione proprio dei paesi con cui ci confrontiamo se non si espande il settore pubblico, e quindi, a fortiori, se lo si riduce.

Questo ovviamente non vuol dire, né sul piano logico né su quello politico, che qualsiasi espansione del settore pubblico è positiva. Questo è un punto importante, su cui occorre chiarezza. C'è unanimità di opinioni sulla necessità di migliorare il funzionamento della macchina statale italiana. I dati che abbiamo citato ci dicono che non si possono ottenere buoni risultati se non si aumenta il numero di dipendenti; ma questo non significa che si debba rinunciare ad altri interventi di riorganizzazione.

3. Costi. Ovviamente, per rendere proposte di natura espansiva attendibili è necessario valutarne dapprima i costi e poi i modi per farvi fronte. Vediamo dunque il primo aspetto.

Senza entrare nei dettagli (disponibili a richiesta), se assumiamo come retribuzione il primo stipendio di un(')insegnante, il costo di un milione di nuovi addetti può essere stimato in circa 22,5 miliardi annui, al lordo degli oneri sociali ma al netto dell’IRPEF (che sarebbe una partita di giro). Si noti che un milione è una cifra ampiamente insufficiente per colmare il divario con altri paesi; ma presumibilmente è sufficiente a innescare il circolo virtuoso cui si è accennato, e su cui torneremo. Le cifre riportate più sopra sono indicative: quanto si spenderà effettivamente dipenderà da due parametri che andranno stabiliti in sede politica, cioè la retribuzione e il numero di assunzioni.

4. Finanziamento. A grandi linee, i modi per finanziare una spesa corrente aggiuntiva per la PA sono tre (oltre a quelli generici e piuttosto incerti della lotta all’evasione e agli sprechi e del calo dello spread). 1. L’emissione di nuovi titoli di debito pubblico; 2. L’aumento delle imposte correnti, dirette o indirette; 3. Ricorrere a un gettito straordinario. Non ci sarebbe nulla di strano, dal punto di vista della teoria economica, nel finanziare l’assunzione di un milione di nuovi dipendenti con l'espansione del debito, dato che gli effetti moltiplicativi da essa innescati farebbero riassorbire rapidamente questa espansione. Altrettanto si potrebbe dire per un aumento delle aliquote dell’imposta sui redditi o per un aumento dell’IVA, dato l’evidente beneficio che la collettività trarrebbe da una riduzione della disoccupazione (soprattutto giovanile) e da un miglioramento dei servizi pubblici. Tuttavia il nostro gruppo suggerisce che sarebbe preferibile ricorrere alla terza ipotesi, e cioè a un contributo di solidarietà pagato sulla base della ricchezza finanziaria. Il che naturalmente non implica necessariamente che le parti politiche che volessero fare propria questa proposta e implementarla debbano essere d'accordo.

I motivi che supportano questa nostra opinione sono i seguenti.
a) La ricchezza finanziaria degli italiani è molto alta, oltre 4.400 miliardi. Questo vuol dire che il piano potrebbe essere finanziato con un'aliquota media dell'ordine del 5 per mille. Sarebbe però preferibile un contributo con aliquote progressive e con una quota esente, dato che tale ricchezza è anche molto concentrata. Un'aliquota marginale massima inferiore all'1% è compatibile con una quota esente intorno ai 100.000 euro. La stima (anch'essa disponibile su richiesta) degli effetti moltiplicativi suggerisce che il contributo potrebbe essere cancellato entro pochi anni, molto probabilmente da tre a cinque.
b) I costi di esazione sarebbero praticamente nulli per l'amministrazione, ed esattamente nulli per i contribuenti (la cifra di 4.400 miliardi si riferisce infatti alla ricchezza ufficialmente censita, con esclusione di quella "in nero"). Questo costo zero è il motivo per cui è preferibile - in questo caso - tassare la sola ricchezza finanziaria.
c) Come reagirebbe l'opinione pubblica? Parecchia letteratura, teorica e applicata, suggerisce che le reazioni negative sarebbero limitate, e che quelle positive potrebbero addirittura essere prevalenti. Sul lato negativo ci sono naturalmente l'avversione a pagare le tasse, e la generale sfiducia nello Stato che è venuta crescendo a causa delle politiche degli ultimi decenni. Ma sul lato positivo ci sono la solidarietà, la richiesta di maggiori e migliori servizi e la necessità universalmente sentita di affrontare il problema della disoccupazione giovanile. Nel confronto fra queste due tendenze è naturalmente fondamentale che i costi di esazione siano nulli, e l'importo della contribuzione estremamente basso. Alla fine sarà determinante come verrà attuato il piano di assunzioni; su ciò torneremo.

Questo schema di finanziamento è stato discusso in varie sedi; ci sono state rivolte varie obiezioni, a nostro avviso non valide. E' utile confutare anche qui le due più frequenti. La prima è che i capitali fuggirebbero all'estero. L'obiezione non è valida perché l'imposta colpirebbe la ricchezza dei cittadini italiani in quanto tali; l'unico modo per evitarla sarebbe cambiare la cittadinanza, e sono certamente molto pochi coloro per i quali tale passo non è conveniente ma lo diventa con la nuova imposta, dato che essa sarebbe comunque inferiore all'1% anche per i patrimoni più alti. La seconda obiezione è che la necessità di pagare l'imposta obbligherebbe alla vendita di titoli, con conseguente aumento dei tassi di interesse e/o svalutazione del capitale. Ma questo può avvenire solo in misura molto limitata, perché l'esiguità delle aliquote farebbe sì che l'imposta sarebbe sempre (o quasi) pagata con un (piccolo) trasferimento da un conto bancario.

5. L'espansione del settore pubblico e la crisi attuale. Abbiamo visto che una sostanziale e sostanziosa espansione del settore pubblico è quindi una necessità strutturale della nostra economia: andrebbe attuata comunque, indipendentemente dall’attuale situazione di crisi. Abbiamo anche visto che le risorse per effettuarla sono reperibili. Ma nella attuale situazione di difficoltà essa è particolarmente opportuna, nel senso che offre ulteriori vantaggi, che elenchiamo in questo paragrafo. a) Espansione della domanda. Come abbiamo visto, la manovra è finanziabile senza trasferimenti da altri redditi, e quindi con un effetto moltiplicativo pressoché totale. Data la situazione di crisi della domanda, gli effetti inflazionistici saranno molto bassi.

b) Miglioramento significativo dell'occupazione giovanile, e conseguente riduzione dell'emigrazione. c) Creazione di una base solida per il rilancio dell'Università e dell'istruzione professionale elevata, sulla base di quanto detto più sopra.
d) Aumento immediato del PIL (dell'ordine dell'1,5-2%), e conseguente riduzione del rapporto debito/PIL, indipendentemente dai successivi effetti moltiplicativi, che andrebbero ad aggiungersi in un secondo momento a tale aumento.

Tuttavia, i motivi principali per cui la crisi può diventare un'occasione sono altri due. Il primo è intangibile: si tratta di un ritorno di fiducia da parte dei cittadini verso lo Stato. Se lo Stato saprà fornire servizi pubblici migliori, una giustizia civile più rapida, e così via è lecito pensare che l'insieme dei rapporti umani ed economici funzioneranno meglio; e che fenomeni come l'evasione fiscale e il lavoro nero perderanno parte della loro legittimazione, anche se evidentemente non si devono attendere esiti miracolistici. Per fare un esempio, un giovane laureato che abbia ragionevoli prospettive di un'occupazione adeguata sarà meno propenso ad accettare lavori in nero. La difficoltà di quantificare l'effetto della fiducia nelle istituzioni sull'economia non ha impedito che esso venisse studiato. E' abbastanza impressionante che coloro che esaltano la riduzione dello Stato in nome dell'efficienza trascurino una vasta letteratura, teorica e applicata, che indica come il buon funzionamento delle istituzioni sia essenziale per la crescita dell'economia e, a contrario, come un cattivo funzionamento sia un ostacolo fondamentale per la crescita. Tenendo conto di ciò, il finanziamento mediante imposta sulla ricchezza finanziaria può acquistare un'importante valenza positiva. Essa infatti dovrebbe essere implementata, ed essere presentata, secondo questi termini: "chiediamo ai cittadini che possono permetterselo un piccolo contributo per aiutare i nostri giovani a essere utili alla collettività grazie al loro impiego e impegno nel miglioramento del nostro Stato". Ovviamente ciò richiede un governo che abbia le capacità e il prestigio necessari. Su ciò torneremo.

Il secondo motivo per cui la crisi può essere una buona occasione è che proprio il sottodimensionamento dello Stato - che abbiamo visto essere enorme - fa sì che gli effetti di un suo allargamento, anche di portata ridotta, possano essere molto importanti. Ricordiamo un esempio fatto a suo tempo da un grande maestro di cui uno degli autori ha avuto il privilegio di essere allievo, Giorgio Fuà: dopo una guerra spesso un'economia si riprende molto rapidamente (anche) perché provvedimenti poco costosi possono avere effetti enormi. La semplice ricostruzione dei ponti ferroviari fra Torino e Genova contribuì molto a rilanciare le esportazioni delle imprese piemontesi. Il nostro caso è analogo: per fare un esempio, i ritardi della giustizia civile e le complicazioni burocratiche che ostacolano la creazione di nuove imprese dipendono in primo luogo dalla carenza di personale, cosa a cui si potrebbe ovviare tramite la nostra proposta.

6. Ulteriori considerazioni. Gli economisti distinguono fra politiche della domanda (per es., aumentare la spesa pubblica) e politiche dell'offerta (per es. ridurre il costo del lavoro). Non c'è nessun motivo per cui esse debbano essere contrapposte. Una buona politica dovrebbe operare su entrambi i fronti. Quella qui proposta lo fa: la trasformazione di 22 miliardi da ricchezza a reddito aumenta la domanda quasi esattamente di quell'importo (dato che l'effetto di riduzione della domanda dovuto a una riduzione della ricchezza è minuscolo), e al tempo stesso, se le assunzioni sono fatte bene, migliora l'efficienza dello Stato, e ciò fa sì che si riducano i costi per i cittadini e per le imprese. E' fondamentale però che le assunzioni vengano fatte bene, vale a dire dove siano massimamente utili sulla base di criteri come l'attivazione sull'economia, la disponibilità di personale facilmente qualificabile on the job, l'aumento dell'efficacia dell’amministrazione, i costi connessi alla creazione dei posti di lavoro, e così via. Si potrebbe procedere sia in modo top-down, con gli uffici tecnici del governo che individuano le priorità, sia in modo opposto, con le varie amministrazioni locali o settoriali che richiedono personale e gli uffici tecnici che valutano queste domande in concorrenza fra loro. Quale che sia l'approccio, assumiamo - e pensiamo che non occorrano particolari dimostrazioni - che stabilire dove e quanto assumere sia un compito agevole per un governo che voglia farlo. E questo ci porta all'ultimo, e fondamentale, argomento: esiste tale volontà? E' da parecchio tempo che cerchiamo un'interlocuzione con politici di tutti gli orientamenti, e purtroppo dobbiamo rispondere: qui e ora, no. Perché?

7. Aspetti politici. Abbiamo visto che la politica qui suggerita è necessaria, facilmente realizzabile e priva di controindicazioni per un governo che volesse uscire dalla crisi; ed è ovviamente del tutto coerente con la teoria economica e con le best practices dei paesi più avanzati. Il primo motivo che viene in mente per il rifiuto della classe politica a farsene carico è quindi l'opposizione di chi non vuole uscire dalla crisi. Questi soggetti non sono pochi: disporre di una buona mano d'opera in nero piace a molti imprenditori; il malfunzionamento dei servizi pubblici apre buone prospettive a quelli privati; le difficoltà di controllo da parte dello Stato creano vasti spazi per la corruzione; e così via. Certamente questo motivo è importante. Ma pensiamo che ce ne sia uno ancora più importante, esposto molto bene da Keynes in circostanze abbastanza analoghe: "La difficoltà non sta nelle idee nuove, ma nell'evadere dalle idee vecchie, le quali, per coloro che sono stati educati come lo è stata la maggioranza di noi, si ramificano in tutti gli angoli della mente". In altri termini: un politico (e un governo) che vogliano davvero che l'Italia esca dalla crisi in cui si trova devono cominciare a pensare fuori dagli schemi tradizionali del cosiddetto "pensiero unico", e avere il coraggio di tentare delle altre strade. Che non sono nuove: al contrario, sono state ampiamente collaudate e hanno dimostrato la loro efficacia. Il primo punto del programma del nuovo governo prevede "una politica economica espansiva, senza compromettere l’equilibrio di finanza pubblica". E' un obbiettivo molto ambizioso, perché allo stato attuale le due esigenze appaiono in contraddizione fra loro. La nostra proposta le rispetta entrambe: confidiamo che avrà l'attenzione che merita. 

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