Il governo ha presentato una sua proposta di legge delega per una riforma fiscale. Come può essere valutata, anche alla luce delle divisioni politiche all'interno dell'esecutivo?

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Dicembre 2021

La questione fiscale è tornata all’ordine del giorno nel dibattito politico. Il presidente del Consiglio Draghi, in polemica implicita col Parlamento che aveva promosso una indagine conoscitiva sulla riforma dell’Irpef, nel suo intervento in Parlamento in occasione dell’insediamento del suo governo, sostenne che era necessaria una riforma generale riguardante l’intero sistema tributario, e non solo una sua parte. Promise l’insediamento di una apposita Commissione di studio, in realtà mai nominata in quanto si decise poi di limitarsi ad acquisire il materiale e la documentazione raccolti durante l’indagine conoscitiva sopra ricordata, che spesso riguardavano l’intero sistema e non solo l’Irpef. Lo scorso autunno, tuttavia, il governo ha poi presentato una sua proposta di legge delega per una riforma fiscale.

Del resto, tra gli addetti ai lavori, il dibattito era iniziato da un paio d’anni a partire da un articolo accademico di chi scrive (Promemoria per una riforma fiscale, “Politica Economica”, n. 1/2019) e da un richiamo esplicito del governatore della Banca d’Italia nella sua relazione annuale. In effetti le deficienze del sistema erano (e sono) del tutto evidenti. Provo a riepilogarle di seguito.

La generale frammentazione e «balcanizzazione» del sistema, che è regredito verso un assetto disordinato di tipo cedolare, per cui diverse categorie di reddito sono trattate diversamente, mentre a parità di reddito i contribuenti subiscono prelievi diversi: per esempio oggi gli agricoltori non pagano (quasi) imposte, la maggioranza degli artigiani, commercianti e professionisti beneficia di un regime forfettario molto favorevole che si può definire un «privilegio esorbitante», i lavoratori dipendenti che percepiscono il bonus 80-100 euro sono fortemente favoriti in termini assoluti e relativi rispetto agli altri, mentre, a parità di reddito, i pensionati che non percepiscono alcun bonus sono penalizzati. In altre parole, nel corso del tempo abbiamo assistito alla progressiva demolizione della imposta sul reddito e della sua logica.

Mentre l’Irpef risulta fortemente progressiva a bassi livelli di reddito, e molto di meno a livelli più elevati, il sistema nel suo complesso è tutt’altro che progressivo. Esso inoltre è molto inefficiente dal punto di vista dei suoi effetti sull’economia (neutralità, incentivi).

L’evasione di massa rappresenta ancora la principale caratteristica del nostro sistema e ciò che lo differenzia da quello dei principali Paesi europei. Soprattutto preoccupa l’evasione dell’Iva (30%), che è la premessa logica e contabile dell’evasione delle imposte sui redditi.

Il trattamento dei redditi di capitale è difforme e poco razionale. I redditi di impresa sono ampiamente erosi ed elusi. Le aliquote dell’Irpef presentano una struttura erratica caratterizzata da numerose aliquote implicite che talvolta risultano decrescenti al crescere del reddito. Le imposte sui redditi sono caratterizzate da numerosissime agevolazioni, trattamenti privilegiati, esenzioni, incentivi… che riducono le basi imponibili e creano disparità di trattamento a beneficio prevalentemente dei redditi più elevati. L’imposizione patrimoniale è contenuta e poco razionale (prima casa). Il catasto è totalmente inaffidabile. Il sistema della riscossione non funziona e la riscossione coattiva che segue ad accertamenti definitivi viene rifiutata dai contribuenti e, cosa ben più grave, dal Parlamento, che continua a prospettare «rottamazioni», rinvii ecc. Il sistema del contenzioso non funziona bene e non garantisce né il fisco né i contribuenti.

Servirebbero giudici professionali specializzati. Sarebbe necessaria una modernizzazione dei sistemi di accertamento con l’utilizzazione dei big data e dell’intelligenza artificiale, il che implica una riorganizzazione dell’Agenzia delle Entrate. Il sistema doganale va rafforzato soprattutto in relazione alla tutela della salute dei cittadini italiani, alla difesa della competitività delle nostre imprese e in vista dei compiti futuri che verranno affidati (carbon border adjustment).

A questi problemi specifici se ne aggiunge uno più generale, che riguarda in realtà la struttura di tutti i sistemi fiscali sviluppatisi nel secondo dopoguerra, basati essenzialmente sulle imposte sul reddito e sui contributi sociali come strumento di finanziamento della spesa pubblica e soprattutto del Welfare State. A quei tempi la composizione del reddito nazionale vedeva la netta prevalenza dei redditi di lavoro (60, 65, 70% del totale), quindi la struttura del prelievo appariva equilibrata. Negli ultimi trent’anni tutto è cambiato. Oggi i redditi di lavoro (dipendente e autonomo) rappresentano meno del 50% del totale, mentre il prelievo su questi redditi è tre volte quello che deriva dalle altre componenti (interessi, profitti, rendite, royalties ecc.). Quindi, se si vogliono salvare i sistemi di Welfare e non penalizzare ulteriormente il lavoro, già colpito in modo eccessivo, bisognerà cambiare la composizione del prelievo riducendo l’imposizione sul lavoro spostandola su altri cespiti. Questo problema è stato sollevato recentemente anche dalla Commissione europea, ma parlarne in Italia non sembra politically correct, così come scandaloso appare parlare di imposte patrimoniali.

Oggi i redditi di lavoro (dipendente e autonomo) rappresentano meno del 50% del totale, mentre il prelievo su questi redditi è tre volte quello che deriva dalle altre componenti

La situazione attuale è il frutto di una evoluzione (?) progressiva che si è verificata nei vent’anni trascorsi dall’ultima riforma organica [quella Visco del 1996-97, N.d.R.], che a sua volta interveniva dopo che erano trascorsi vent'anni dalla riforma del 1973, progressivamente disarticolata da interventi legislativi successivi. A tale evoluzione si aggiungono problemi strutturali che vengono da lontano e nuove esigenze derivanti dalla trasformazione dell’economia. Quindi, per certi aspetti, la situazione che si è creata appare il frutto di una evoluzione/involuzione fisiologica, tuttavia il degrado raggiunto dal sistema, l’inconsapevolezza dei problemi e il rifiuto di analizzarli e affrontarli per quello che sono appaiono senza precedenti.

Dall’evoluzione della normativa negli ultimi vent’anni emerge tuttavia con chiarezza un problema di natura costituzionale. L’articolo 53 della Costituzione prevede infatti la progressività del sistema tributario, la cosiddetta equità «verticale», ma nulla dice sull’altro principio cui dovrebbero ispirarsi i sistemi fiscali, quello dell’equità «orizzontale», e cioè che a parità di condizioni economiche e personali i contribuenti dovrebbero essere trattati in modo ragionevolmente eguale. L’introduzione di questo principio era stata suggerita in sede di assemblea costituzionale dal democristiano Scoca, ma poi esso non fu inserito nella Carta, e ancora ne subiamo le conseguenze.

La Costituzione prevede la progressività del sistema tributario, la cosiddetta equità “verticale”, ma nulla dice sull’altro principio cui dovrebbero ispirarsi i sistemi fiscali, quello dell’equità “orizzontale”

Il disegno di legge delega presentato dal governo affronta solo limitatamente le questioni sopra indicate. Inoltre essa consiste in 10 articoli molto vaghi e generici che pongono dubbi legittimi sulla sua costituzionalità [in proposito va ricordato che la riforma Visco del 1996 era contenuta in 11 deleghe estremamente dettagliate e precise e che contenevano anche le previsioni finanziarie degli interventi programmati, N.d.R.]. Molto dipenderà da come essa sarà applicata in concreto con i decreti delegati, anche se esistono forti dubbi sul fatto che essa sarà esercitata in realtà. La vaghezza dei criteri riflette infatti la profonda diversità e divisione sulla materia fiscale che caratterizza le forze politiche, e che anche per il futuro renderà quasi impossibile effettuare scelte nette, anche nell’ipotesi che Draghi restasse a Palazzo Chigi.

L’unico aspetto chiaro della delega, e condiviso dalla maggioranza parlamentare, è l’adozione di un sistema organico di dual income tax. Ciò non rappresenta una novità in quanto il sistema Dit era stato già introdotto con la riforma del 1996, rimasto parzialmente incompiuto e poi revocato dal governo successivo. Il sistema duale comporta la distinzione ai fini della tassazione tra redditi da lavoro e di capitale (interessi, profitti, guadagni di capitale, rendite immobiliari, royalties ecc.). Per i primi continuerebbe ad applicarsi un prelievo progressivo, mentre agli altri si applicherebbe un’unica aliquota proporzionale ridotta. In sostanza si ipotizza che i redditi di capitale presentino una capacità contributiva minore rispetto a quelli di lavoro, il che comporta un capovolgimento delle convinzioni teoriche e politiche tradizionali.

La logica della Dit pone però un serio problema relativo ai redditi misti, quelli cioè realizzati con l’apporto sia di capitale sia di lavoro. Sarebbe quindi necessario separare le due componenti. A tal fine, in concreto, al valore dei beni capitali posseduti (risultanti dalla contabilità) andrebbe attribuito un rendimento figurativo in base al tasso di interesse delle obbligazioni pubbliche o altro analogo indicatore. L’ammontare così individuato andrebbe assoggettato all’aliquota proporzionale ridotta, mentre la parte restante, attribuibile al lavoro, dovrebbe essere tassata con l’imposta progressiva. Ciò porterebbe ad alcuni risultati difficili da far comprendere e accettare: per esempio, a parità di reddito, i professionisti pagherebbero quasi sempre di più degli altri lavoratori autonomi, i dentisti meno degli altri medici, i commercianti spesso meno di alcuni artigiani, un barbiere più di un meccanico ecc. La Dit sarebbe comunque incompatibile con il sistema di forfettizzazione introdotto dal governo Conte I.

La vaghezza dei criteri adottati dalle misure del governo riflette la profonda diversità e divisione sulla materia fiscale che caratterizza le forze politiche, anche nell’ipotesi che Draghi resti a Palazzo Chigi

Inoltre, rispetto alla metà degli anni Novanta, la situazione economica è sostanzialmente cambiata. L’inflazione, che era una delle giustificazioni principali della tassazione duale e del favore previsto per i redditi di capitale, non sembra più un problema. Vi era poi allora la necessità di attrezzare i sistemi fiscali alla nuova situazione di concorrenza fiscale e di globalizzazione finanziaria. Per quanto riguarda l’Italia, Paese nel quale i redditi di capitale erano sempre stati esclusi dall’imposta generale sul reddito e tassati in modo sostanzialmente discrezionale con una molteplicità di aliquote proporzionali, il modello Dit forniva l’occasione per una forte razionalizzazione e per la tassazione (per la prima volta nella storia d’Italia) dei guadagni di capitale realizzati sui mercati finanziari.

Oggi la situazione è molto diversa: come si è detto, l’inflazione non più un problema, lo scambio di informazioni tra Paesi circa la titolarità dei redditi di capitale, per quanto insufficiente, è attivo e può diventare più incisivo, tutti i Paesi sono impegnati (almeno a parole) a contrastare i paradisi fiscali e a combattere le diseguaglianze, il recente accordo in sede Ocse sulla tassazione delle multinazionali apre una nuova fase di contrasto all’elusione fiscale internazionale, a livello sia politico sia accademico si riscontra un rinnovato interesse per tassazioni a base patrimoniale… In conclusione il sistema Dit appare forse già superato dai tempi. Tuttavia la sua introduzione rappresenterebbe comunque un progresso rispetto alla situazione attuale.

L’altro aspetto caratterizzante della politica fiscale del governo è la riforma dell’Irpef, che al momento in cui scrivo è in discussione in Parlamento, per cui è bene rinviare commenti puntuali. La riforma ha suscitato polemiche soprattutto da parte sindacale ed è stata uno dei motivi addotti per giustificare la sciopero generale di metà dicembre. Essa prevede la riduzione a 4 delle aliquote formali dell’imposta. Tra le due soluzioni proposte in sede parlamentare, quella di mantenere gli scaglioni, oppure quella di ricorrere a una funzione continua in grado di determinare direttamente le aliquote medie o direttamente l’ammontare della imposta dovuta, si è scelta la prima. Non sembra la scelta migliore. La riduzione delle aliquote a 4, inoltre, è solo apparente, perché il meccanismo delle detrazioni decrescenti, che rimangono, determina l’esistenza di aliquote implicite che pure si volevano eliminare, ma per farlo era necessario disporre di risorse ben maggiori di 7 miliardi. Vedremo se e in che misura la riforma riduce la distanza del prelievo tra lavoratori dipendenti, pensionati e altri contribuenti, ma in ogni caso essa non tocca il forfait per gli autonomi che molti in Parlamento vorrebbero anzi aumentare, non allarga le basi imponibili (spese fiscali), e quindi risulta in contrasto con le stesse indicazioni della delega fiscale.

Tecnicamente l’intervento è apprezzabile in quanto riduce alcuni degli inconvenienti creati con l’introduzione del bonus 80/100 euro, che è stata la vera bomba fatta deflagrare all’interno della logica dell’Irpef e da cui derivano non poche delle difficoltà attuali, ma è tutt’altro che risolutivo. La scelta di intervenire sulle aliquote e non solo sulle detrazioni, pur se giustificabile da un punto di vista tecnico, ha prodotto la riduzione di imposta anche per i redditi più elevati che tante polemiche ha suscitato. In ogni caso, l’87,5% degli sgravi va al lavoro dipendente, il che rende poco incisiva la polemica del sindacato, mentre il fatto che i guadagni principali si concentrino tra i 30 e i 50.000 euro è ampiamente giustificato dal momento che gli altri interventi introdotti nel corso degli ultimi dieci anni sono stati tutti a beneficio dei redditi inferiori ai 30.000 euro. Se si considerano anche questi interventi si può vedere che dal punto di vista dell’equità e della progressività dell’imposta la riforma migliora certamente la situazione complessiva. In conclusione un’occasione parzialmente perduta a causa dei vincoli posti dalla maggioranza parlamentare e della cultura anti-tasse prevalente oggi in tutti i partiti (salvo Leu). È probabile comunque che quella dell’Irpef resterà l’unica riforma fiscale varata dal governo Draghi.

Come si è detto, il problema principale del sistema fiscale rimane quello dell’evasione fiscale di massa, che impedisce interventi più organici e razionali, oltre a provocare inefficienze e disparità di trattamento inaccettabili. Su questo punto le forze politiche sono assolutamente sorde, e così inevitabilmente anche il governo: siamo al di sotto perfino delle tradizionali enunciazioni di principio. Sarebbe necessaria invece una terapia d’urto in grado di risolvere definitivamente il problema. Le proposte esistono. Non le richiamo per non tediare i pochi lettori che hanno avuto la forza di leggere queste mie riflessioni (ma per chi fosse interessato, rinvio al mio Colpevoli evasioni, Igea, 2017, e al rapporto Nens del 2020: Proposte per la riduzione dell’evasione fiscale in Italia: una terapia d’urto). Quello che manca è la volontà politica.

In conclusione, la situazione del fisco italiano è molto precaria, caratterizzata da disparità di trattamento inaccettabili, evasione sistematica, erosione delle basi imponibili, elusione, effetti distorsivi sul sistema economico, ignoranza, incompetenza e ignavia da parte del mondo politico. In questa situazione il governo non poteva fare molto, e infatti ha prodotto una delega non solo incompleta, ma così vaga da poter essere accettata da tutti. Speriamo quindi in tempi migliori.

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