Tax expenditure e tasse sui "padroni": l’elefante nel corridoio della manovra del governo Conte

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Novembre 2020

Le agevolazioni fiscali a favore di famiglie e imprese tendono a crescere di anno in anno in tutti i paesi dell’Unione, rendendo sempre più difficile se non velleitario limitarne il numero o abolirne qualcuna fuori dall’ambito di un quadro organico di riforma del sistema impositivo.

In Italia il tema di rimuovere i regimi fiscali di favore ricorre sin dai primi decenni dello Stato unitario. Si è ora riproposto nelle dichiarazioni programmatiche dell’ultimo governo, ancor prima che un altro choc  economico di portata mondiale - e di caratteristiche inedite - si innestasse proprio nel bel mezzo della lenta risalita dei conti pubblici dalla china in cui li aveva sprofondati la crisi dei mercati finanziari del 2008.  

L’effetto dirompente e paralizzante per la circolazione di beni e persone e di conseguenza sulle entrate statali, determinato dalle misure anti pandemiche, ha messo a dura prova qualsiasi visione basata sulle teorie della “supply-side economics” alle quali la quasi totalità delle formazione politiche. nella maggioranza e nell’opposizione, sembrano tutt’ora ispirarsi. Questa visione semplicistica (ma elettoralmente molto sexy) prevede l’applicazione di modelli normativi che si ripetono sempre uguali a se stessi, dal dopo Tangentopoli a oggi, nelle politiche dei governi di centrodestra. Politiche che perseguono su basi ideologiche la riduzione del prelievo sulle imprese “tout court” come ricetta per rilanciare l’economia e contrastare le crisi ricorrenti, arrivando anche a favorire e blandire gli evasori paralizzando l’azione dell’Amministrazione finanziaria e ammiccando all’elusione fiscale.

Con l’obiettivo, dalla validità ampiamente contestata dalla letteratura scientifica, di stimolare in questo modo l’intrapresa e gli investimenti privati nella produzione di beni e servizi, la politica fiscale ed economica viene ridotta in questa prospettiva al perseguimento di una aprioristica riduzione delle imposte e a un aumento degli incentivi monetari diretti e indiretti a favore degli imprenditori in ogni dimensione, fino ad abbracciare l’intero campo non solo del lavoro autonomo e delle società di capitale ma anche della finanza e dei patrimoni. Così facendo rimane nella “rete” dell’imposizione fiscale quasi esclusivamente il solo reddito da lavoro dipendente.

  In questo limbo di interventi senza tempo e buoni per tutte le stagioni si iscrivono a pieno titolo i trattamenti tributari di favore elencati tra le cosiddette tax expenditure, benefit per i quali lo Stato rinuncia in tutto o in parte alla riscossione delle imposte dovute in ragione di un trattamento fiscale specifico e preferenziale di determinati contribuenti o settori economici.

Agevolazioni e benefici a favore delle imprese

Nel Rapporto sulle spese fiscali del 2019, sono stati censiti circa 60 provvedimenti principali che influiscono sui prelievi diretti delle imprese (IRES, IRPEF E IRAP) per un totale nominale di oltre 6 miliardi di euro per il 2020. Tra i trattamenti tributari differenziati censiti dalla Commissione non compaiono quelli che hanno effetti trasversali tra tutti i contribuenti. L’80 per cento dei trattamenti tributari agevolativi alle imprese è erogato nella modalità dei crediti di imposta, e il resto diviso tra maggiori deduzioni (in particolare in relazione alle quote residue di superammortamento e iperammortamento), detrazioni (per il risparmio energetico e la mobilità elettrica), riduzioni di aliquota e regimi speciali. L’agevolazione del “super ammortamento”, spiega l’Agenzia delle entrate, consiste nella possibilità di maggiorare del 30%, ai fini delle imposte sui redditi, il costo di acquisizione dei beni materiali strumentali nuovi, con riferimento alla determinazione delle quote di ammortamento e dei canoni di leasing. La disciplina si applica a tutti i soggetti titolari di reddito d’impresa, indipendentemente dalla natura giuridica, dalla dimensione aziendale e dal settore economico in cui operano, sia se residenti in Italia sia se si tratti di stabili organizzazioni di soggetti non residenti, nonché agli esercenti attività di lavoro autonomo, anche se svolte in forma associata. Possono beneficiarne anche gli enti non commerciali con riferimento all’attività commerciale eventualmente esercitata.

A questa scontistica di natura fiscale si affiancano e si sovrappongono le erogazioni dirette previste da altre normative consolidate nel contesto vigente a sostegno del settore produttivo e dei servizi come la legge Sabatini, il contributo  che il Mise riconosce a tutte le Pmi a copertura degli interessi sui finanziamenti bancari richiesti per l’acquisto o il leasing dei beni strumentali. Oppure le agevolazioni della cosiddetta Patent box, largamente utilizzate dai detentori di marchi e brevetti. E’ un discutibile regime opzionale di tassazione agevolata, per i redditi derivanti dall’utilizzo di software protetto da copyright, di brevetti industriali, di marchi d’impresa (poi esclusi per le opzioni esercitate dopo il 31 dicembre 2016), di disegni e modelli, di processi, formule e informazioni relativi a esperienze acquisite nel campo industriale, commerciale o scientifico giuridicamente tutelabili.

 Consente a tutti i soggetti titolari di reddito d’impresa, indipendentemente dalla natura giuridica, dalla dimensione e dal settore produttivo di appartenenza - incluse le stabili organizzazioni in Italia di residenti in Paesi con i quali è in vigore un accordo per evitare la doppia imposizione e con i quali lo scambio di informazioni è effettivo - la parziale detassazione dei proventi derivanti dallo sfruttamento dei citati beni immateriali. Il Decreto crescita del 2019 ne ha facilitato l’accesso, prevedendo una generale facoltà di “autoliquidazione” del relativo beneficio e quindi la possibilità da parte del contribuente di determinare in maniera autonoma e indicare direttamente in dichiarazione l’agevolazione spettante.

… e delle rendite finanziarie

In tema di redditi finanziari - scrive il Corriere della Sera -  il problema è la scarsa tassazione delle plusvalenze dalle partecipazioni azionarie che pone l’Italia un Paese fortemente incentivante per i “padroni”, chi ha quote di controllo di società ad azionariato diffuso. Formalmente si paga su essi il 26%. Salvo che periodicamente vengono varate norme che consentono la rivalutazione delle partecipazioni con aliquote forfettarie molto più basse: originariamente, cioè nel 2000 del 4% oggi del 11%. La norma del 2000, che peraltro interveniva dopo altre norme analoghe di periodi ancora precedenti, è stata nei fatti prorogata per 20 anni di seguito attraverso il puro e semplice – ed invisibile all’occhio inesperto – spostamento in avanti della scadenza, spesso di pochi mesi (nell’ultima versione di 45 giorni).

Le 533 spese fiscali in vigore

L’ultimo censimento annuale allegato al bilancio dello Stato individua nel 2020 ben 533 spese fiscali erariali in vigore, con un’impennata significativa dell’andamento crescente della curva tra il 2015 e il 2019. La perdita di gettito per l’Erario ammonta orientativamente a circa 62 miliardi di euro, ripartiti in modo estremamente frammentario tra le varie categorie di contribuenti e di cui mancano a tutt’oggi valutazioni attendibili circa l’efficacia delle misure di incentivazione e sugli effetti distributivi dei trasferimenti.  

Nella documentazione prodotta dalla Commissione per la redazione del rapporto annuale sulle spese fiscali allegata al bilancio dello Stato, solo il 60 per cento di quanto censito presenta una stima relativa all’importo del minor gettito e al numero di beneficiari, per lo più basata sulle relazioni tecniche che accompagnano i provvedimenti. Nel caso delle agevolazioni legate alle imposte dirette, l’effettivo “tiraggio” emerge solo in sede di dichiarazione dei redditi con un ritardo superiore ai 20 mesi rispetto alla quantificazione originaria, salvo scomparire del tutto dalle rilevazioni se hanno un arco di vigenza più limitato.

Dalla distribuzione per classi del costo a carico dello Stato in termini di gettito emerge un quadro estremamente polarizzato. A fronte di una polverizzazione di misure che comportano un mancato introito inferiore ai 10 milioni di euro (159 pari al 29,8 per cento del totale) la Commissione individua 13 voci di spesa con un costo unitario superiore al miliardo e una quota pari al 67% del costo stimato complessivo.

Le tax expenditure, se contiamo anche le detrazioni per lavoro dipendente e sanitarie, hanno un’incidenza prevalentemente sull’Irpef e compaiono per oltre 70 milioni e 291mila volte nelle dichiarazioni fiscali degli italiani. In alcuni casi, non ben quantificati e scarsamente censiti, gli sconti fiscali si sovrappongono alle spese pubbliche stanziate direttamente per le stesse categorie d’intervento, come accade frequentemente nell’ambito del welfare.

La stima del numero di beneficiari, quando presente (in meno di un terzo dei 60 provvedimenti censiti), evidenzia una forte concentrazione. Solo in sei casi si superano i mille beneficiari, in particolare con riferimento al regime in favore delle cooperative, delle imprese che operano nel sociale e della pesca. Nel caso delle detrazioni legate alla riqualificazione energetica, nell’elevato numero di beneficiari (oltre 2 milioni e mezzo) non si distingue tra persone fisiche e imprese.

Pochi pregi molti difetti

Il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2020 elaborato dalla Corte dei Conti, evidenzia inoltre alcuni aspetti negativi rilevanti che pesano, secondo la magistratura contabile, sulla classificazione e sul controllo dell’incidenza delle agevolazioni fiscali sul bilancio.

Trasparenza: le agevolazioni sottraggono risorse erariali alla collettività, tuttavia sono difficilmente rintracciabili nel bilancio dello Stato. I programmi perseguiti non sono quasi mai chiaramente esplicitati e quantificati e anche i beneficiari effettivi e gli impatti sulla contabilità dello Stato non sono facili da valutare.

Rendita politica e vulnerabilità ai gruppi di pressione: la scarsa trasparenza dei costi diretti e indiretti delle agevolazioni fiscali li rende politicamente attraenti per il decisore. In definitiva le tax expenditure consentono spesso di erogare sussidi senza aumentare il livello della spesa registrato in bilancio e sono dunque particolarmente appetibili in quei sistemi dove gli obiettivi di finanza pubblica non sono fissati in termini di saldo ma di valori di spesa. Questo meccanismo offre, inoltre, spazi di manovra ai gruppi di pressione che riescono ad avere ampi benefici ottenendo piccole modifiche di norme esistenti annidate in un comma della legge di bilancio o di un decreto omnibus.

Equità: l’uso delle agevolazioni fiscali, sottolinea la magistratura contabile, pone problemi di equità orizzontale tra contribuenti che, a parità di capacità contributiva, hanno diverse aliquote effettive e anche di equità verticale, perché in molti casi le agevolazioni tributarie tendono a favorire i redditi alti o comunque coloro che sono fiscalmente capienti.

Efficacia ed efficienza: implicita nell’idea di spesa fiscale vi è l’intento di promuovere una scelta del contribuente che si ritiene proficua per l’intera società. Valutare se gli incentivi portino effettivamente attività addizionali, o premino invece scelte che sarebbero state comunque intraprese, è un problema non risolto che deve essere affrontato con tecniche specifiche.

Una riforma azzoppata

La riforma fiscale degli anni Settanta, varata in base a quanto elaborato dalla Commissione Cosciani, ha profondamente rivoluzionato il vecchio sistema, introducendo la griglia di imposte come le conosciamo oggi. Ma ben poco si è salvato nella pratica di questi ultimi 40 anni dei principi ispiratori di quella prima riforma. Per quanto riguarda il controllo del proliferare delle agevolazioni, nella riforma Cosciani si stabiliva con l’articolo 42 del decreto il criterio generale di limitare le deroghe ai principi di generalità e di progressività. “Con effetto o dalla data di entrata in vigore del presente decreto – si legge nel dispositivo - sono abrogate e cessano di avere applicazione le disposizioni concernenti esenzioni e agevolazioni tributarie, anche sotto forma di regimi fiscali sostitutivi, diverse da quelle considerate nel decreto stesso o in altri decreti emanati in attuazione della legge 9 ottobre 1971, n. 825, comprese le norme che estendono in qualsiasi forma ad altri soggetti e agli atti da essi stipulati il trattamento tributario previsto per lo Stato e per gli atti stipulati dallo Stato”.

Anche la riforma del fisco annunciata dal ministro dell’Economia, Roberto Gualtieri, da attuare nel corso del prossimo triennio, non può ignorare l’elefante in corridoio dei sussidi fiscali. Nello stato di previsione del MEF è stato istituito un Fondo con una dotazione di 2.500 milioni di euro per l’anno 2022 e 1.500 milioni di euro a decorrere dall’anno 2023 “per finanziare i primi interventi che saranno disposti in attuazione di una legge delega” e che stabilirà “i principi e i criteri direttivi da seguire per realizzare una riforma complessiva del sistema tributario finalizzata alla sua semplificazione e alla riduzione della pressione fiscale”. Una tempistica che sembra porsi un obiettivo a medio termine del varo organico degli interventi di riforma a non prima del 2024.

Ma intanto il tiraggio delle tax expenditure pesa come un macigno anche sul fabbisogno da economia di guerra determinato dalle misure anti Covid 19.   Il riordino e il ridisegno delle aliquote fiscali e degli imponibili dell’Irpef dovrebbero seguire nei progetti del governo a un accorpamento delle spese fiscali per le famiglie per finanziare un assegno unico direttamente versato ai cittadini in base al reddito e ai componenti del nucleo. Tuttavia non potrà trovare un corretto mix tra equità e progressività, come auspicato dalla maggioranza del parlamento, senza una totale revisione delle tax expenditure che le releghi nel giusto ambito dell’eccezionalità.

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